近年来，上海立足本地实际，在推进社会养老服务体系建设过程中不断融合家庭、社区和机构三者的优势资源，通过在社区嵌入设置“长者照护之家”和综合为老服务中心等微型养老机构，逐步形成了较为完善的政策体系、分布广泛的服务机构以及丰富全面的服务内容，探索出特色鲜明的社区嵌入式养老服务新模式，打造了以居家为基础、社区为依托和机构为支撑的社会养老服务新格局。

　　1、政策体系建设

　　我国现行的养老方式主要有家庭养老、机构养老和社区养老三种模式。现阶段，这三种服务在大多数城市里是相对割裂的，并未融合形成一个有机整体。机构养老一床难求，社区养老缺乏专业服务供给，过于依赖家庭的养老模式正面临着社会发展速度加快和城市生活压力增大等因素的冲击，呈现出服务质量不均衡、服务效率较低等问题，已经难以满足新时代老年人日益增长的养老服务需求。为此，上海在打通家庭养老、社区养老和机构养老之间壁垒的基础上，不断探索新时代的养老服务新模式。其中最引人关注的是，2019年6月，市政府发布《上海市深化养老服务实施方案（2019—2022年）》，正式宣布社区嵌入式养老为该市养老模式的首选。

　　近几年，上海市结合本地老年人口的具体状况和实际服务需求，不断探索完善社区嵌入式养老服务政策体系。2014年3月，市民政局印发《“长者照护之家”试点工作方案》，明确提出“长者照护之家”是为老年人就近提供集中照护服务的社区托养设施，一般采取社区嵌入式设置，辐射周边社区。随后，市政府发布《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，明确提出要“因地制宜兴办家庭化、小型化养老机构”。近年来，上海市发布的有关发展嵌入式社区养老服务的政策法规有10项之多。

　　2、养老机构设置

　　家庭和社区是老年人养老的重要场所。由于受到人口密度大、土地资源紧缺和大型养老机构建设成本高昂等客观因素的制约，上海市积极探索社区嵌入式养老服务的新型供给模式。目前，社区嵌入式养老服务的机构主要分成两类。一种是单一型的专业化服务机构，如“长者照护之家”；另一种是综合性的多元化综合服务中心，如“社区综合为老服务中心”。

　　专业化的“长者照护之家”

　　“长者照护之家”是为老人就近提供集中照护服务的社区养老服务机构。一般采取小区嵌入式设置，辐射周边社区，折射出一个全新的养老理念。2014年，上海开展了“长者照护之家”的试点工作。市民政局印发了《“长者照护之家”试点工作方案》，对机构名称、床位数量、场所要求、租赁期限、功能要求和人员配备等方面都作了具体的规范性要求，并且连续3年把新增“长者照护之家”列入市政府实事项目。截至2018年底，全市共有“长者照护之家”155家，床位4298张。

　　多元化的社区综合为老服务中心

　　“长者照护之家”代表着上海社区养老服务的专业化细分趋势。近年来，上海又逐渐出现了多元化、综合性的社区综合为老服务中心，这是指社区内各类为老服务设施相对集中设置，即把送餐助餐、日间照料、文化娱乐、政策咨询和服务申请等原本零散的为老服务综合到同一空间。有的甚至还将“长者照护之家”也组合进去，形成了“一站式综合服务”，进一步打通服务壁垒，极大地方便了居家老人享受社区各项服务。此外，中心还能够实现“一体化的资源统筹” “一网覆盖的信息管理”和“一门式的办事窗口”等功能。截至2018年底，上海共建成社区综合为老服务中心180个。

　　社区其他类型养老服务机构

　　随着社区嵌入式养老服务的不断发展，除了专业化的“长者照护之家”和综合性的社区综合为老服务中心外，有的社区还结合具体情况，嵌入设置了其他类型的养老服务机构。根据《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》，截至2018年底，上海市拥有社区老年人日间照护机构641家（提供白天托养服务），老年助餐服务场所815个（提供堂吃或送餐服务）、社区养老服务组织266家（提供居家上门服务）、标准化老年活动室5828家、社区示范睦邻点1000个。

　　3、运营模式分析

　　上海在社区嵌入设置“长者照护之家”、社区综合为老服务中心等机构后，形成了小规模、专业化、多功能的社区嵌入式养老服务新模式。

　　以大带小——浦兴社区福苑长者照护之家

　　浦兴社区福苑“长者照护之家”成立于2015年1月，是上海建设完成最早、正式运营最早的社区嵌入式微型养老服务机构。福苑长者照护之家室内建筑面积为340平方米，户外花园面积为130平方米，总面积470平方米，目前拥有床位数14张（床位费、护理费为4400元/月），主要为本小区及周边小区的3-5级失能失智老人提供24小时喂养、“喘息服务”、居家上门拓展性服务和失能家庭照护者培训等专业化服务。

　　在运营模式方面，浦兴街道将“长者照护之家”委托给福苑养老机构运营，并且与福苑养老机构实现了管理团队、技术人员、医护资源和社区资源等方面的资源共享，极大地节省了财务开支，成功探索出了“以大带小”的社区嵌入式养老服务新模式。

　　联动运营——陆家嘴长者综合照护家园

　　浦东新区的陆家嘴长者综合照护家园建立于2016年9月，是上海首家社区综合为老服务中心。综合照护家园建筑面积920平方米，内部空间根据“3+3”功能分割，主要包括“长者照护之家”、日间照料中心和居家养老服务3类服务型机构，以及居家照护站、社区护理站和社区康复站3个支持性机构。

　　在运营模式方面，综合照护家园注重与辖区资源的联动。例如，和街道敬老院共享管理团队和技术人员等人力资源；与街道居民区的社区图书馆和老年活动室共享场地资源；与社会治理综合信息服务平台、家庭医生辅助管理系统和健康生活状态监测平台等各类信息系统共享老年人的健康信息等数据资源。因此，在这里，过去相对分散独立的居家、社区和机构三种服务相互融合，极大地方便了老年人的居家生活，提高了社区养老服务的效能。

　　4、经验和启示

　　逐步完善政策体系

　　上海通过发布《“长者照护之家”试点工作方案》启动“长者照护之家”的规范建设，再结合社区嵌入式实践中遇到的新情况、新问题，不断出台政策法规，已经形成了比较完善的社区嵌入式养老服务政策体系，进一步推动社区嵌入式养老服务工作及其管理的规范化、标准化和精细化。

　　借鉴上海的发展经验，各地首先应立足当地实际，制定可操作的试点方案，以推动社区嵌入式机构的规范性建设。然后，再在试点建设中不断解决新问题和总结新经验，进一步完善和出台更加明确的管理办法、指导意见和发展规划等，逐步构建起更加完善的社区嵌入式养老服务政策体系，为全面推广社区嵌入式养老服务提供明确的政策依据和标准规范。

　　大力推进机构建设

　　上海自2014年开展“长者照护之家”试点工作以来，将“家门口微型养老院”嵌入社区，极大地提升了社区养老服务的专业化水平，丰富了社区养老服务的功能，并且为家庭养老提供了保障，有效满足了老年人亲情互动和情感需求。

　　借鉴上海的发展经验，各地应以政府为主导，通过明确的发展规划和建设方案，大力推进“长者照护之家”、社区综合为老服务中心等嵌入式养老服务机构的建设。要在机构运营方面引入市场机制，同时，完善监管机制和加强对政府购买服务的第三方监管。鉴于城市用地紧缺和嵌入式机构场地容量较小等原因，各地在推进嵌入式养老机构建设的同时，还应健全和完善老年照护需求评估机制。此外，社区嵌入机构应采用开放式的运营方式，在服务好入住老人的同时，也能让居家老人在家门口就能享受到专业的服务，还可以为社区及周边居家老人提供多元化的上门服务。

　　高效融合资源共享

　　上海在打造“长者照护之家”、综合为老服务中心等嵌入式养老服务机构的同时，也嵌入了运营管理团队、专业技术服务人员和场地设施等资源。

　　借鉴上海的发展经验，各地政府可以充分利用家庭、社区和机构在养老方面的独特优势，打通三者之间的壁垒，深入挖掘可以融合共享的人力、场地和设施等资源。同时，要充分发挥市场作用，在社区嵌入式机构的运营方面大力引进人、财、物等市场资源，以市场化机制进一步激活社区嵌入式养老服务新模式。要在全社会积极弘扬孝亲敬老美德，将社会资源和居民志愿服务资源整合到社区嵌入式养老服务中，以形成更大合力，在全社会营造尊老、敬老、爱老、助老的浓厚氛围。

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生）